周立：小县大城，撬动城乡中国发展的关键

今年的政府工作报告提到，要“深入推进乡村全面振兴”，“因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展”；“推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局”。

当下，县域经济发展迎来了怎样的历史机遇？“小县大城”为乡村振兴和新型城镇化发展提供了何种发展思路？

长安街知事（微信ID：Capitalnews）专访新书《小县大城》作者、中国人民大学农业与农村发展学院博士生导师周立教授，就“小县大城”的形成机制与发展逻辑、城镇化过程中的新挑战和破解之道等问题展开讨论。

“小县大城”，有4种发展模式

知事：如何理解“小县大城”的内涵？“小县大城”有怎样的形成机制和发展逻辑？

周立：“小县”与“大城”看似矛盾，背后其实有三层含义。

第一是从狭义的人口角度来看，“小县城、大城关”，意为进入县城人口多，城镇化率随之提高；第二是从广义的发展角度来看，“小县城、大发展”，县城虽小，但能够有类似大城市的发展效率，县域人口、就业、产业、环境4个轮子相互作用，带来区域协调综合发展；第三是隐含的线索，即“小县城、大中国”，通过县城能看到中国的面貌，以及中国县域经济发展的可能走向。

观察“小县大城”的形态，可以发现至少有4种模式。

第一种模式是“闯出来”。小县城在国家的工业化和城市化过程中，常常扮演着资源被汲取的角色，如人口外流。以福建德化县为例，作为一个山区小县，德化常住人口30多万，一度面临着大量人口外流。想要留住人才就要有产业、有就业、有创业。德化充分利用了其海上丝绸之路发源地的优势，大力发展陶瓷产业，把原来分散各处的陶瓷窑集中在县城、升级换代。“人随业走”，人口跟随产业走向县城，县城的综合服务、基础设施也逐步发展起来。经过40多年发展，闯出了一条新路。

第二种模式是“引进来”。一些地方没有传统的特色产业，想要通过招商引资把产业引过来，怎么引？以浙江云和县为例，该县交通并不发达，“九山半水半分田”，但是有如诗如画的环境，木材资源丰富。当地就利用特色资源做起了木制玩具，打造“童话王国”。如今，全国三分之二、全球40%的木制玩具和童话题材玩具来自云和县。产业带动人口，当地城镇化率达到了70%，云和成为“以产兴城”的典范。

第三种是“搬出来”，即在脱贫攻坚时期通过异地扶贫搬迁安置形成的“小县大城”。我国约960万平方公里国土，截至2020年底恰好有960多万群众异地搬迁安置，主要集中在西南地区。搬迁人口要就业、居住，就需要发展产业。以地处大凉山地区的四川美姑县为例，大约五分之一人口搬迁至配套产业、住宅、公共设施服务的安置点，产业随之发展起来。尤其以大凉山彝族特色文创、苦荞茶等特产为代表，走出了一条依托地方特色文化的“文创+旅游”发展之路。

第四种是城镇化后期，在一些返乡过程中逐渐形成的“小县大城”，可以称为“流回来”。如在新冠疫情期间部分农民工返乡，使得一些边境地区、省界地区、高山峡谷地区开始“超越空心化”。这些传统意义上的“老少边穷”地带反而发展了起来，原因是返乡人员找到了多元化的产品。以地处大别山革命老区的河南光山县为例，一度有三分之一人口外流，疫情期间返乡的人员发现，家乡的油茶很受欢迎，继而逐渐又把目光投向食用菌、信阳毛尖等特色物产。多元化的产品为返乡人员提供了就业机会，当地人口逐渐实现了正增长。

以上4种模式与城镇化不同的发展时期相关联，但都说明了乡村的吸引力。而在乡村发展过程中，县城扮演了集散地的角色，其重要性不言而喻。

四化同步发展中，县城有3个重要作用

知事：城市与乡村的互动发展有何新趋势？县城在其中有怎样的作用？

周立：城乡关系在不断变化。21世纪之前，中国的面貌可以用费孝通先生的“乡土中国”来形容，进入21世纪后，我们称之为“城乡中国”，城市与乡村的互动成为中国的主要面貌。促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展，其着力点就在县城。从这个意义上观察，县城至少发挥了三方面的作用。

第一是“中转站”。县城是农民进城外出务工的第一站，农民到县城打工，或途经县城继续往外走；同时县城也是农民回乡的第一站，节令返乡、年老归乡，都会经过县城。考虑到中国农村人口的巨大体量，县城在其中发挥着重要作用。

第二是“牛鼻子”。县城是牵动城乡政策互动的“牛鼻子”，乡村的农产品、发展项目等要通过县城来落地，而城市包括财政补贴在内的各类政策也需要通过县城来向乡村实施。县城在城乡政策的互动过程中起着桥梁和纽带的作用。

第三是“腰杆子”。城乡中国的时代，乡村要通过县城将其多元产品、文化价值、文旅资源、特色服务等传递出去；从外部来看，游客等外部人员也需要通过县城才能与乡村进行有效的互动。县城在这种互动中扮演着链接双方的关键角色。

英国经济学家刘易斯曾提出“二元经济结构理论”，但实际上，城与乡的二元不是对立或割裂的，县城就是把二者连在一起的重要场域。从人口流动“中转站”、政策互动“牛鼻子”、资源链接“腰杆子”来看，县城在城乡互动发展中发挥着极为重要的作用。

城市常常被夸大，县城未来大有可为

知事：对于破解大城市发展困境，县城有怎样的潜力？

周立：在破解大城市发展困境的过程中，县城蕴含着巨大的潜力。人们常常有一个误解，那就是过分夸大城市的规模和作用。实际上，城市的面积和能力是有限的。我在给学生上课时经常问大家一个问题：“你们认为城市在我国国土中的面积有多大？”答案是，不超过2%，这还是包括县城在内。

从城市建成区面积来计算，即包含城市所有基础设施和服务的建成面积，城市面积占国土面积不到1%。而从概念范围更广的城区面积来计算，也只有2%多一点。从这个数字就能看出，在98%以上的其他区域和1%-2%的城市区域之间，县城是重要的连接点。

随着大量人口集中在拥挤的城市，大城市病不可避免，生活成本和管理成本高企，并引致“鲍莫尔病”，这是全球都面临的问题。在这一背景下，就需要充分发挥“小县”对于大城市病的治疗作用。多年来，通过新农村建设、乡村振兴、脱贫攻坚等，眼下县城的基础设施逐渐健全完善，这为县城承接产业发展和人口就业、治疗大城市病提供了基础保障。

当城乡、工农、地区之间发展不平衡、不充分、不同步时，就需要嵌入县城这个牛鼻子来解决问题。目前，县城在基础设施、公共服务、生态环境等方面已经取得长足进步，眼下，如果将教育、医疗、养老这三项产业围绕县城重点投放，一定程度上可以进一步促进城乡的发展平衡。可以设想，在城乡中国时代，一个良性互动的局面就会由此形成。

让乡村和城市一同发展起来，同样是实现中国式现代化中城乡融合共同繁荣的必然要求。展望“小县大城”，城乡中国能够走出费孝通所讲到的4000年乡土中国的样貌，走出来一个新的城乡中国的面貌，这将不是千楼一面、万城一面的发展格局，而是百花齐放、各具特色的发展模式。

来源：长安街知事微信公众号

记者：李治宏